如何解決公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)“政府壟斷”、“政府供給”和“供給不足”的問(wèn)題，讓人民群眾享有更多更好的公共服務(wù)？近日，我們組織人員赴以“小縣城做大PPP”而聞名的寧陽(yáng)縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。通過(guò)與縣領(lǐng)導(dǎo)座談，與部門人員交流，走訪群眾，實(shí)地考察等，發(fā)現(xiàn)寧陽(yáng)這個(gè)政府財(cái)力比較匱乏的縣，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。大力推行政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的“合作供給”和“有效供給”。《人民日?qǐng)?bào)》、中央電視臺(tái)等新聞媒體對(duì)其進(jìn)行了專題報(bào)道，全國(guó)70多個(gè)單位前往學(xué)習(xí)考察。他們探索實(shí)踐的“四維合力”推行PPP的“寧陽(yáng)模式”，使當(dāng)?shù)厝罕娤硎艿搅烁喔玫墓卜?wù)。

一、政府主導(dǎo)，以項(xiàng)目策劃為前提 

政府作為，萬(wàn)事有為；政府不為，萬(wàn)事難為。公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源掌握在政府手中，只有政府主導(dǎo)，把項(xiàng)目籌劃放在前邊，才能確保PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的有效推行。寧陽(yáng)縣推行PPP模式行動(dòng)迅速、積極作為，也是縣情所逼，民生需求所迫。寧陽(yáng)縣是山東省西部的財(cái)政困難縣，2014年財(cái)政收入在全省141個(gè)區(qū)縣排名中位居第99位。按照今年的預(yù)算，全縣收入與上級(jí)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加起來(lái)，財(cái)力合計(jì)24.6億元，但人員經(jīng)費(fèi)、教育、社保、醫(yī)療、支農(nóng)等剛性必保支出，就達(dá)到22.9億元，除了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，政府沒(méi)有多余財(cái)力用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。正如寧陽(yáng)縣縣委書記劉學(xué)保所說(shuō)：“民生需要改善，政府又沒(méi)有那么多錢，怎么辦？窮則思變。國(guó)家力推PPP模式給我們帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇。PPP模式既可有效解決財(cái)政資金投入不足的問(wèn)題，又拓寬了社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，取得政府、公共服務(wù)和社會(huì)資本‘三贏’的效果。”于是，他們便在全縣力推PPP，廣泛動(dòng)員，統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，全面展開(kāi)，做到了組織領(lǐng)導(dǎo)先行，統(tǒng)籌規(guī)劃先行和項(xiàng)目籌劃先行。

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)先行。適合PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)，牽扯部門多，組織協(xié)調(diào)至關(guān)重要。寧陽(yáng)縣的做法是建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭協(xié)調(diào)、行業(yè)部門積極參與多管齊下的PPP組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一是健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立了全縣推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員，及時(shí)召開(kāi)有關(guān)專題會(huì)議，分工負(fù)責(zé)，齊抓共管，在力促PPP模式上形成了“大合唱”、“交響樂(lè)”。二是成立辦事機(jī)構(gòu)。今年3月，成立了全省首家政府和社會(huì)資本合作辦公室，為財(cái)政局下屬全額事業(yè)單位，從全縣范圍抽調(diào)相關(guān)專業(yè)的高學(xué)歷人才，配齊配強(qiáng)人員隊(duì)伍，主要承擔(dān)部門協(xié)調(diào)、政策研究、項(xiàng)目策劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息溝通、評(píng)審評(píng)估等職責(zé)，為政府和社會(huì)資本合作工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障。三是實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度。由財(cái)政部門牽頭，發(fā)改、住建、規(guī)劃、水利、國(guó)土、交通、環(huán)保及相關(guān)部門參與，承擔(dān)對(duì)重大事項(xiàng)的集體會(huì)商決議，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在財(cái)政局，負(fù)責(zé)全縣PPP工作的推進(jìn)、組織和協(xié)調(diào)工作，及時(shí)研究協(xié)調(diào)解決各類實(shí)際問(wèn)題。寧陽(yáng)縣政協(xié)副主席連桂榮坦言：“PPP從資金投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，再到提供公共服務(wù)，全過(guò)程涉及財(cái)政預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、支出績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)政職能，財(cái)政部門牽頭協(xié)調(diào)做好PPP工作責(zé)無(wú)旁貸、義不容辭。”

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃先行。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，要實(shí)現(xiàn)民生需求，必須做到統(tǒng)籌規(guī)劃，一張圖紙做到底，屆屆班子抓落實(shí)。寧陽(yáng)縣在推廣運(yùn)用PPP模式中，也是統(tǒng)籌規(guī)劃先行一步。一方面，為確保PPP項(xiàng)目“高層次、高水平”啟動(dòng)，寧陽(yáng)縣委、縣政府認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)國(guó)務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，深入研究財(cái)政部、省政府和省財(cái)政廳相關(guān)政策文件和推行PPP有關(guān)要求，結(jié)合寧陽(yáng)實(shí)際，制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的意見(jiàn)》和《監(jiān)管辦法實(shí)施細(xì)則》，明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設(shè)計(jì)和時(shí)間表、路線圖。另一方面，充分發(fā)揮規(guī)劃在合理配置資源方面的作用，注重增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。縣政府委托蘇州未來(lái)都市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)事務(wù)所、南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃院等知名機(jī)構(gòu)和專家，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地編制了縣城總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃、縣城東部新區(qū)重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)及控制性詳細(xì)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃等11項(xiàng)規(guī)劃，勾畫出全縣未來(lái)科學(xué)發(fā)展的藍(lán)圖，為PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)策劃提供了篩選范圍和客觀依據(jù)。

（三）項(xiàng)目策劃先行。沒(méi)有項(xiàng)目就沒(méi)有政府和社會(huì)資本合作的載體。寧陽(yáng)縣在推進(jìn)PPP模式中，注重打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，不斷擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑，實(shí)現(xiàn)各類資本平等參與，投資回報(bào)科學(xué)合理，運(yùn)營(yíng)機(jī)制公開(kāi)透明。在項(xiàng)目策劃時(shí)，財(cái)政、發(fā)改、住建、水務(wù)、國(guó)土、交通、環(huán)保、教育等部門聯(lián)合發(fā)力，重點(diǎn)對(duì)全縣在建項(xiàng)目、擬建項(xiàng)目、儲(chǔ)備項(xiàng)目等匯總分析、優(yōu)化整合、系統(tǒng)篩選，凡是法律法規(guī)沒(méi)有禁止的領(lǐng)域，全面納入項(xiàng)目庫(kù)范圍，已形成了較為完備的PPP項(xiàng)目庫(kù)。截至目前，項(xiàng)目庫(kù)已儲(chǔ)備項(xiàng)目14個(gè)，規(guī)劃投資額97.62億元，涵蓋水利、環(huán)保、市政、交通、能源等領(lǐng)域。其中，9個(gè)項(xiàng)目入選全省首批推介的50個(gè)項(xiàng)目范圍，3個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入山東省上報(bào)國(guó)家的9個(gè)第二批備選示范項(xiàng)目范圍。在進(jìn)入山東省首批推介范圍的9個(gè)項(xiàng)目中，城市水資源綜合利用項(xiàng)目已基本完工；洸河生態(tài)保護(hù)與綜合利用、海子河沿河景觀綜合治理、縣環(huán)保產(chǎn)業(yè)園4個(gè)項(xiàng)目正在建設(shè)中；文廟片區(qū)改造、引汶工程已基本確定社會(huì)資本合作方；工礦棚戶區(qū)改造、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的可研、環(huán)評(píng)等前期工作正有序推進(jìn)中。可以說(shuō)，PPP模式已在寧陽(yáng)縣落地生根，開(kāi)花結(jié)果。

二、政企合作，以共享共擔(dān)為基礎(chǔ) 

企業(yè)需要相對(duì)穩(wěn)定的收益和回報(bào)率，政府需要提供良好的公共服務(wù)。義與利如何結(jié)合，合二為一，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益？寧陽(yáng)縣政府自覺(jué)把參與企業(yè)作為平等合作的伙伴，自己由“所有者”轉(zhuǎn)為“合作者”、“監(jiān)管者”，堅(jiān)持利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為推行PPP奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）政策長(zhǎng)期扶持，讓企業(yè)有利潤(rùn)。寧陽(yáng)縣在完善財(cái)稅扶持政策、保障項(xiàng)目用地、簡(jiǎn)化審核流程等方面，出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策，以保證社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目能獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。為保障社會(huì)資本得到長(zhǎng)期合理的回報(bào)，寧陽(yáng)縣初步確定了PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益率，當(dāng)PPP項(xiàng)目收益低于預(yù)期收益率時(shí)，政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，注意把收益性項(xiàng)目作為PPP模式推廣的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長(zhǎng)期合作關(guān)系比較明晰、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目標(biāo)的。在確立項(xiàng)目后，注重選擇一些綜合實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好的公司作為PPP模式的社會(huì)資本合作伙伴。目前，參與寧陽(yáng)PPP項(xiàng)目的既有大型上市公司，也有地方龍頭企業(yè)，最大程度上降低了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。比如，寧陽(yáng)縣環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目，由寧陽(yáng)縣政府出資30%，上市公司安徽盛運(yùn)環(huán)保出資70%采用垃圾焚燒發(fā)電，總投資3.2億元，年可處理生活垃圾18.3萬(wàn)噸，既解決了舊填埋場(chǎng)即將填滿，新填埋場(chǎng)無(wú)處選址的困境，又能在滿足日常垃圾處理的同時(shí)，逐漸消耗原填埋垃圾。項(xiàng)目建成后，年發(fā)電量5100萬(wàn)度，售電收入3570萬(wàn)元，垃圾處理費(fèi)收入1189萬(wàn)元，年收入4759萬(wàn)元，同時(shí)，每年可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤量約3.93萬(wàn)噸，為社會(huì)提供就業(yè)崗位70-80個(gè)，年可為地方貢獻(xiàn)稅收600萬(wàn)元，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益都將十分顯著。寧陽(yáng)縣財(cái)政局局長(zhǎng)武啟軍說(shuō)：“政府對(duì)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期扶持，特別是在項(xiàng)目收益率低時(shí)直接對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，可以確保PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，既可以使社會(huì)資本方獲得合理的收益，又可以使群眾獲得更多更好的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。”

（二）打包組合開(kāi)發(fā)，讓企業(yè)盈利而不暴利。為解決收益高的項(xiàng)目大家搶，公益性強(qiáng)、收益低的項(xiàng)目無(wú)人問(wèn)津的問(wèn)題，讓企業(yè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理收益，寧陽(yáng)縣探索創(chuàng)新了打包捆綁、組合開(kāi)發(fā)的方式。即對(duì)公益性較強(qiáng)、沒(méi)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)、收益較高的項(xiàng)目進(jìn)行打包組合開(kāi)發(fā)，用前者的較高利潤(rùn)預(yù)期帶動(dòng)后者的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，使整個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)處于合理水平。比如，工業(yè)用水凈化廠和復(fù)圣公園工程建成后有營(yíng)業(yè)收入，預(yù)計(jì)年收入分別為2920萬(wàn)元、1222萬(wàn)元。而水系綜合治理工程和城市道路建設(shè)提升工程則完全是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，單獨(dú)招標(biāo)的話沒(méi)有社會(huì)資本方愿意參與。寧陽(yáng)縣將這四項(xiàng)工程整合在一起，形成了縣城市水資源綜合利用項(xiàng)目打包出售，從而招來(lái)了不少實(shí)力雄厚的競(jìng)拍企業(yè)。據(jù)該項(xiàng)目建設(shè)指揮部測(cè)算，整個(gè)項(xiàng)目合同期內(nèi)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)7.46億元，年均實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)3727.8萬(wàn)元，年投資收益率在10%左右。寧陽(yáng)縣財(cái)政局黨委委員濮華感慨地說(shuō):“通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目打包組合開(kāi)發(fā)，既保證了社會(huì)資本有合理的收益，又解決了公益性項(xiàng)目融資難題，達(dá)到了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益目的，還能確保社會(huì)資本方‘盈利而不暴利’。”

（三）組建特殊目的公司，讓共享共擔(dān)有載體。為使政企合作利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)更加規(guī)范量化，寧陽(yáng)縣在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，綜合考慮公益服務(wù)程度、風(fēng)險(xiǎn)隱患程度、收益穩(wěn)定程度等各種因素，確定政府與社會(huì)資本1：9、3：7、4：6等不同的出資比例，成立了特殊目的（SPV）公司。這樣，既能減輕政府一次性投入壓力，又能充分發(fā)揮社會(huì)資本在資源整合和經(jīng)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，還能確保不損害公眾利益。目前，9個(gè)已進(jìn)入省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)的PPP重點(diǎn)項(xiàng)目均已成立特殊目的公司。比如，寧陽(yáng)縣城市水資源綜合利用項(xiàng)目，由寧陽(yáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有限公司和嶺南園林股份有限公司合作，注冊(cè)成立了特殊目的公司——嶺南園林股份有限公司泰安分公司，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)，項(xiàng)目總投資3.75億元，雙方出資比例為1：9。按照合同約定，新成立的特殊目的公司對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)為20年，預(yù)計(jì)年收入4142萬(wàn)元。同樣，寧陽(yáng)縣也分別與安徽盛運(yùn)環(huán)保股份有限公司、興潤(rùn)建設(shè)集團(tuán)、山東魯珠集團(tuán)等公司合作，分別成立了寧陽(yáng)盛運(yùn)環(huán)保電力有限公司、山東魯居建設(shè)發(fā)展有限公司和山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司等特殊目的公司，用于相關(guān)PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。寧陽(yáng)縣PPP辦公室主任張之合說(shuō)：“組建特殊目的公司，可以把政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步內(nèi)在動(dòng)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大大提高了公共產(chǎn)品的供給效率。”

三、放管結(jié)合，以有效供給為目標(biāo) 

推廣運(yùn)用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。寧陽(yáng)縣在實(shí)踐摸索中，較好地實(shí)現(xiàn)了政府職能由深度參與到放手市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。他們堅(jiān)持靈活運(yùn)用各種手段，用好市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”，管好政府“看得見(jiàn)的手”，變“經(jīng)營(yíng)”為“監(jiān)管”，通過(guò)釋放部分權(quán)利，換取社會(huì)資本對(duì)公共領(lǐng)域的投入，激發(fā)了市場(chǎng)活力，從而把更多精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略和加強(qiáng)監(jiān)管上，較大提升了公共服務(wù)的供給效益。

（一）放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)活力。目前，公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在巨大的需求，但政府財(cái)政收支矛盾愈發(fā)明顯，僅靠政府提供公共服務(wù)供給已力不從心。寧陽(yáng)縣在推進(jìn)PPP模式中，按照“該放的放掉、該管的管住、該扶的扶好”的總要求，解放思想、破除阻力，積極推進(jìn)政府改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)掃清障礙、創(chuàng)造條件。他們算了一筆賬，目前PPP項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備的14個(gè)項(xiàng)目，概算需政府投入97.62億元，按原來(lái)由政府壟斷經(jīng)營(yíng)做法，由財(cái)政投入，水利、環(huán)保、市政、交通、能源等部門組織實(shí)施，對(duì)寧陽(yáng)這個(gè)窮縣來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直是天文數(shù)字，而且后期運(yùn)營(yíng)管理每年還需支出一筆不少的費(fèi)用，不僅政府難以承受，民生改善相應(yīng)也要推后數(shù)年。而推行PPP模式，政府放棄的是建設(shè)權(quán)、合作期的經(jīng)營(yíng)權(quán)、部分收益權(quán)，換來(lái)的卻是民生的大改善。比如，以垃圾焚燒發(fā)電為主體的寧陽(yáng)縣環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目，政府通過(guò)釋放部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，把30年的建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)，政府多年想干而又干不成的事，一年即可完工營(yíng)運(yùn)。該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王亞運(yùn)說(shuō)：“垃圾焚燒發(fā)電，每年可處理生活垃圾18.3萬(wàn)噸，到時(shí)候不但全縣村鎮(zhèn)的垃圾都可以得到利用，連鄰縣的垃圾也可以運(yùn)過(guò)來(lái)焚燒發(fā)電，變廢為寶，變害為利，還寧陽(yáng)一個(gè)清新的空氣。”又如，已基本建成的復(fù)圣公園，如果采用以前的BT模式，1.69億元的投資大體需要政府3年付清，現(xiàn)在采取PPP模式后，政府方僅出資總投資額的10%，通過(guò)給項(xiàng)目方20年的運(yùn)營(yíng)期，為政府拉長(zhǎng)了還款周期，解決了政府當(dāng)期一次性投資過(guò)大的問(wèn)題，緩解了財(cái)政集中支付壓力的緊張局面。

（二）監(jiān)管彌補(bǔ)市場(chǎng)缺失。放權(quán)不是撒手不管。PPP項(xiàng)目能否成功，很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。政府不管不問(wèn)，很容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目產(chǎn)生暴利，或是提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降，從而影響群眾利益；政府干預(yù)過(guò)多，則可能導(dǎo)致社會(huì)資本虧本、經(jīng)營(yíng)難以持續(xù)。寧陽(yáng)縣在推進(jìn)PPP模式中，政府?dāng)[脫了過(guò)去在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域中集投資方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方等諸多身份于一體的角色，不再直接插手項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過(guò)引入恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資本，讓“專業(yè)的人去干專業(yè)的事”，發(fā)揮了社會(huì)資本在資源整合和經(jīng)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)。為確保社會(huì)資本方履行義務(wù)，避免暴利狀況的出現(xiàn)，寧陽(yáng)縣政府充分發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的作用，在項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營(yíng)等方面，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。同時(shí)，寧陽(yáng)縣采用政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與第三方合作監(jiān)督模式，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，保證了項(xiàng)目的進(jìn)度及質(zhì)量。財(cái)政部門通過(guò)運(yùn)用財(cái)政資金、財(cái)政政策、財(cái)政體制的正向激勵(lì)和反向調(diào)節(jié)作用，切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政的分配、管理、監(jiān)督、調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目常態(tài)化、專業(yè)化的監(jiān)管；發(fā)改部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)監(jiān)管，制定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考察項(xiàng)目的必要性；行業(yè)主管部門不再插手具體項(xiàng)目的微觀操作，把主要精力用在績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理上，確保公共利益不受損害。比如，在復(fù)圣公園項(xiàng)目中，嶺南園林股份有限公司泰安分公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府則把主要精力放在監(jiān)督管理上，定圖紙，立規(guī)范，強(qiáng)監(jiān)管。1.69億元的項(xiàng)目，政府只投入了1600萬(wàn)元，公園就建成向社會(huì)開(kāi)放了。這不但節(jié)省了公園的建設(shè)費(fèi)用，在20年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，每年300多萬(wàn)元的維護(hù)費(fèi)用政府也不用承擔(dān)。該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人陳松說(shuō)：“在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，政府職能由深度參與轉(zhuǎn)為放手市場(chǎng)，工作重心由建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)為監(jiān)督管理，把公園交給園林企業(yè)打理，更能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，讓百姓享受優(yōu)美環(huán)境和良好服務(wù)。”

（三）公開(kāi)促進(jìn)管理規(guī)范。PPP項(xiàng)目的公平、公正來(lái)自于公開(kāi)與透明。寧陽(yáng)縣注重把PPP項(xiàng)目納入公共預(yù)算和信息公開(kāi)范圍，讓政企合作在陽(yáng)光下運(yùn)行。第一時(shí)間組建了政府和社會(huì)資本合作辦公室，負(fù)責(zé)全縣所有PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)管理，制定了PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)管理辦法，按照規(guī)定主動(dòng)做好有關(guān)政策和實(shí)施過(guò)程的信息公開(kāi)，定期發(fā)布PPP項(xiàng)目信息，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，妥善處理涉及項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)糾紛，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本的合力作用。比如，洸河生態(tài)保護(hù)與綜合利用項(xiàng)目，總投資26.04億元。寧陽(yáng)縣通過(guò)政府網(wǎng)站、報(bào)紙、電視等渠道，主動(dòng)公開(kāi)了項(xiàng)目的整體情況，吸引了嶺南園林股份有限公司，通過(guò)PPP模式進(jìn)行合作，政府僅需分期投入2.6億元就可實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。不僅如此，寧陽(yáng)縣進(jìn)入山東省首批PPP推介范圍的9個(gè)項(xiàng)目，總投資需要73.9億元，政府僅用13.5億元的分期投入就促成了這些項(xiàng)目的落地實(shí)施。連桂榮介紹說(shuō)：“我們通過(guò)加大PPP項(xiàng)目公開(kāi)力度，不僅達(dá)到了規(guī)范管理的目的，也吸引了很多綜合實(shí)力強(qiáng)的公司，形成了以公開(kāi)促規(guī)范、以規(guī)范促發(fā)展的良好局面。”

四、重諾履約，以機(jī)制創(chuàng)新為保障 

“制之有衡，行之有度”。推廣運(yùn)用PPP模式，更需要法規(guī)制度作保障。寧陽(yáng)縣堅(jiān)持契約精神，不斷創(chuàng)新機(jī)制，承諾必辦，簽約必行，既樹(shù)立了政府的誠(chéng)信形象，也增強(qiáng)了社會(huì)資本參與合作的信心。

（一）完備清晰的合同機(jī)制。合同是PPP模式的“醫(yī)囑”。只有通過(guò)合同，才能正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。寧陽(yáng)縣嚴(yán)格按照財(cái)政部下發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》制定PPP項(xiàng)目合同，既充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，又重點(diǎn)突出了利益分配，同時(shí)預(yù)留了調(diào)整和變更空間，詳盡地體現(xiàn)市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率。他們?cè)诤炗喓贤瑫r(shí)，政府提前介入，引入咨詢機(jī)構(gòu)，同時(shí)聘請(qǐng)上海德恒律師事務(wù)所作為法律顧問(wèn)、泰安萬(wàn)和建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司作為工程咨詢顧問(wèn)，協(xié)調(diào)物價(jià)部門作為價(jià)格認(rèn)定顧問(wèn)，發(fā)揮了專業(yè)機(jī)構(gòu)在法律、工程、財(cái)務(wù)、價(jià)格等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，有效防控項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，三方有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效果。

（二）科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制。價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素。為避免公共服務(wù)價(jià)高公眾不滿、價(jià)低影響企業(yè)積極性，不能長(zhǎng)久合作等問(wèn)題，寧陽(yáng)縣參照外省經(jīng)驗(yàn)，采用了“可調(diào)整”的價(jià)格上限定價(jià)方法，即每3至5年為一個(gè)調(diào)價(jià)周期，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格；一個(gè)周期結(jié)束后根據(jù)項(xiàng)目的收益率、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、稅收、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)重新確定價(jià)格。他們根據(jù)銀行年利率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)政府部門、社會(huì)資本、第三方監(jiān)督反復(fù)協(xié)商，初步確定PPP項(xiàng)目收益率為8%左右。當(dāng)PPP項(xiàng)目收益過(guò)低時(shí)，由政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼；收益過(guò)高時(shí)，政府及時(shí)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格，確保不損害公共利益。武啟軍說(shuō)：“科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制，既避免了公共服務(wù)價(jià)格過(guò)高引發(fā)公眾不滿，又保證了社會(huì)資本的長(zhǎng)期合理回報(bào)，確保社會(huì)資本方‘盈利但不暴利’。同時(shí)，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格，企業(yè)就要考慮如何進(jìn)一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵(lì)。”

（三）規(guī)范靈活的采購(gòu)機(jī)制。寧陽(yáng)縣通過(guò)政府采購(gòu)，充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證項(xiàng)目的成本優(yōu)勢(shì)和實(shí)施質(zhì)量。一是制定完備的采購(gòu)方案。PPP項(xiàng)目采購(gòu)需求往往比較復(fù)雜，難以一次性通過(guò)采購(gòu)文件進(jìn)行完整、明確的描述。比如，寧陽(yáng)縣針對(duì)城市污水處理項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)、無(wú)法單純以價(jià)格進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，讓合作者先提出解決方案，再結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，通過(guò)談判不斷進(jìn)行修正和優(yōu)化，直至合作者提供的解決方案和采購(gòu)需求能夠比較好地契合。二是簽訂共贏的采購(gòu)合同。PPP項(xiàng)目并不都是以價(jià)格作為核心競(jìng)爭(zhēng)要素。寧陽(yáng)縣在實(shí)際操作中，采取了靈活的方式，確保了合作共贏。城市污水處理項(xiàng)目，就采取適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限的辦法，來(lái)滿足項(xiàng)目管理和實(shí)施的需要。三是把好關(guān)鍵的采購(gòu)環(huán)節(jié)。為保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，寧陽(yáng)縣強(qiáng)化了資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)環(huán)節(jié)公示等環(huán)節(jié)，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的結(jié)果，達(dá)到雙方滿意，將政府采購(gòu)功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。

（四）權(quán)利制衡的違約責(zé)任機(jī)制。為避免PPP項(xiàng)目實(shí)施中有合同而不遵循，違約而不擔(dān)責(zé)的問(wèn)題，寧陽(yáng)縣從建立健全違約責(zé)任機(jī)制入手，對(duì)政府方和社會(huì)資本方違約兩方面都進(jìn)行了明確的規(guī)定。比如，在簽訂縣污水處理廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)合同時(shí)，明確規(guī)定如果由于社會(huì)資本方違約導(dǎo)致的合同終止，政府方有權(quán)收回該項(xiàng)目的相關(guān)權(quán)益；如果由于政府方違約導(dǎo)致的合同終止，社會(huì)資本方有權(quán)要求政府提供補(bǔ)償金。補(bǔ)償金額的確定由雙方從特許年限、已運(yùn)營(yíng)年限、項(xiàng)目總投資、已獲取收益、該項(xiàng)目的預(yù)期收益等方面，進(jìn)行綜合考慮。寧陽(yáng)縣通過(guò)建立健全違約責(zé)任機(jī)制，真正做到了“親兄弟明算賬”、“防患于未然”，為PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期規(guī)范運(yùn)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

春華秋實(shí)，成果初顯。寧陽(yáng)PPP模式的推行，實(shí)現(xiàn)了政府投融資機(jī)制由“一元”向“多元”的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由“政府壟斷”向“社會(huì)敞開(kāi)”的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)由“供給不足”向“有效供給”的轉(zhuǎn)變。但是他們的改革實(shí)踐還在進(jìn)行時(shí)，正如寧陽(yáng)縣委書記劉學(xué)保所說(shuō)：“PPP模式不是一場(chǎng)‘婚禮’，而是一段‘婚姻’，需要的不是轟轟烈烈，而是長(zhǎng)長(zhǎng)久久。”寧陽(yáng)縣探索創(chuàng)新PPP模式的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，只要著眼于公共利益，銳意改革，積極作為，發(fā)揮好市場(chǎng)和政府“兩個(gè)作用”，就可以把PPP項(xiàng)目做大做好，讓人民群眾有更多獲得感，從而增加人民福祉。（作者：山東省財(cái)政廳辦公室）